Alors que les USA s’apprêtent à élire leur nouveau président, transportons-nous au XIXe siècle avec Alexis de Tocqueville. Missionné dans ce nouveau monde, le philosophe rédige à l’issue de son voyage les 2 tomes de "De la démocratie en Amérique" où il consacre plusieurs chapitres à l’élection des présidents.

 Portrait d’Alexis de Tocqueville alors Ministre des Affaires étrangères en 1850
Portrait d’Alexis de Tocqueville alors Ministre des Affaires étrangères en 1850 © Getty / Huile sur toile de Théodore Chassériau

Le philosophe Alexis de Tocqueville et son ami Gustave de Beaumont, qui accèdera quelques années plus tard à la députation, embarquent sur le vaisseau Le Havre à destination des Etats-Unis pour enquêter sur le système carcéral américain. Ils passèrent ainsi dix mois, entre avril 1831 et février 1832, à sillonner ce nouveau et vaste pays, observant non seulement les prisons ainsi que plusieurs aspects de la société américaine, y compris l'économie et la politique. 

Le duo d’amis, de retour en France, soumet leur rapport qu’ils intitulent : Du système pénitentiaire aux États-Unis et de son application en France. Si Beaumont trempa ensuite sa plume dans la veine romanesque, Tocqueville, encore fasciné par la politique américaine, produisit un remarquable traité d'analyse politique et sociale baptisé De la démocratie en Amérique. D’un aspect général, il décrit puis analyse dans ses deux tomes le système politique américain et expose les possibles dérives liberticides de la passion de l'égalité chez les Hommes. Deux tomes conséquents dans lesquels le philosophe consacre quatre sous-chapitres à l’élection et à la figure du président des Etats-Unis.

Lorsque Tocqueville effectue ce voyage en enquêteur et observateur privilégié, les Etats-Unis n’avaient organisé qu’une dizaine d’élections et l’influence des Pères fondateurs s’y faisait encore sentir. Dans un chapitre qui précède ceux consacrés à l’élection elle-même, Tocqueville explique : en quoi la position du Président aux États-Unis diffère de celle d’un roi constitutionnel en France ?

Le pouvoir exécutif, aux États-Unis (est) borné et exceptionnel comme la souveraineté au nom de laquelle il agit. Le pouvoir exécutif en France s’étend à tout comme elle. Le roi est un des auteurs de la loi. Le président n’est que l’exécuteur de la loi. Autres différences qui naissent de la durée des deux pouvoirs. Le président gêné dans la sphère du pouvoir exécutif. Le roi y est libre. La France, malgré ces différences, ressemble plus à une république que l’Union à une monarchie. 

Le philosophe souligne l’importance dans les deux systèmes, français et américains, d’une part de l’opinion publique …

Cependant, au-dessus de l’un comme au-dessus de l’autre, se tient un pouvoir dirigeant, celui de l’opinion publique. Ce pouvoir est moins défini en France qu’aux États-Unis ; moins reconnu, moins formulé dans les lois ; mais de fait il y existe. En Amérique, il procède par des élections et des arrêts, en France par des révolutions. La France et les États-Unis ont ainsi, malgré la diversité de leur constitution, ce point de commun, que l’opinion publique y est, en résultat, le pouvoir dominant. 

… Et d’autre part, du nombre de fonctionnaires qui dépendent du pouvoir exécutif et qui jouent un rôle prépondérant dans la sphère « politique » :

À cette cause d’influence, je pouvais joindre celle qui résulte du grand nombre des fonctionnaires publics qui, presque tous, doivent leur mandat à la puissance exécutive. Ce nombre a dépassé chez nous toutes les bornes connues ; il s’élève à 138 000. Chacune de ces 138 000 nominations doit être considérée comme un élément de force. Le président (américain) n’a pas le droit absolu de nommer aux emplois publics, et ces emplois n’excèdent guère 12 000. 

Suite à deux sous-chapitres, l’un "Aux causes accidentelles", celles qui peuvent accroître l’influence du pouvoir exécutif et un second où le philosophe explique, "Pourquoi le Président des États-Unis n’a pas besoin pour diriger les affaires d’avoir la majorité dans les chambres", Tocqueville développe les thèmes qui nous préoccupent en quatre paragraphes : l’élection du président, le mode d’élection, la crise et la réélection.

De l’élection du président

Dans ce premier sous-chapitre, Tocqueville explique comment les ambitions, exacerbées pour le prétendant à la présidence, incitent celui qui brigue l’élection à de préjudiciables dérives :

Ce qu’on reproche non sans raison au système électif, appliqué au chef de l’État, c’est d’offrir un appât si grand aux ambitions particulières, et de les enflammer si fort à la poursuite du pouvoir, que souvent les moyens légaux ne leur suffisant plus, elles en appellent à la force quand le droit vient à leur manquer.  

Pour Tocqueville, le moyen le plus logique de passer de la royauté héréditaire à l’état de pouvoir électif se trouve dans le contrôle du pouvoir, dans le rétrécissement des champs d’action et dans une diminution graduelle des prérogatives du "dirigeant" ; et cette transition ne peut s’accomplir qu’à partir du moment où le peuple parvient à vivre sans son aide. Et là où l’Amérique semble avoir réussi, l’Europe échoue par un manque de clairvoyance des républicains.

Il ne s’est encore rencontré personne qui se souciât d’exposer son honneur et sa vie pour devenir président des États-Unis, parce que le président n’a qu’un pouvoir temporaire, borné et dépendant. Il faut que la fortune mette un prix immense en jeu pour qu’il se présente des joueurs désespérés dans la lice. Nul candidat, jusqu’à présent, n’a pu soulever en sa faveur d’ardentes sympathies et de dangereuses passions populaires. La raison en est simple : parvenu à la tête du gouvernement, il ne peut distribuer à ses amis ni beaucoup de puissance, ni beaucoup de richesses, ni beaucoup de gloire, et son influence dans l’État est trop faible pour que les factions voient leurs succès ou leur ruine dans son élévation au pouvoir.

Tocqueville fait remarquer à quel point les monarchies héréditaires permettent la continuité de la conduite des affaires car l’intérêt de l’état étant lié à celle d’une famille, il se trouve toujours un de ses membres pour en assurer la poursuite ; alors qu’en Amérique, l’événement démocratique parasite l’exercice du président : 

À l’approche de l’élection, le chef du pouvoir exécutif ne songe qu’à la lutte qui se prépare ; il n’a plus d’avenir ; il ne peut rien entreprendre, et ne poursuit qu’avec mollesse ce qu’un autre peut-être va achever… De son côté, la nation n’a les yeux tournés que sur un seul point ; elle n’est occupée qu’à surveiller le travail d’enfantement qui se prépare.

Ainsi, malgré les perturbations inhérentes à la période préélectorale, celles-ci restent peu spectaculaires car l’action même du pouvoir exécutif est faible et circonscrite. Une fois le nouveau président installé, Tocqueville remarque alors une période d’instabilité :

Lorsque le chef du gouvernement est élu, il en résulte presque toujours un défaut de stabilité dans la politique intérieure et extérieure de l’État. C’est là un des vices principaux de ce système.

Une stabilité de la politique mise à l’épreuve mais que tempère la présence des membres du corps législatif alors que leur devenir même au sein des institutions dépend de "l’heureux élu" :

Les Américains ont pensé avec raison que le chef du pouvoir exécutif, pour remplir sa mission et porter le poids de la responsabilité tout entière, devait rester, autant que possible, libre de choisir lui-même ses agents et de les révoquer à volonté ; le corps législatif surveille le président plutôt qu’il ne le dirige. Il suit de là qu’à chaque élection nouvelle, le sort de tous les employés fédéraux est comme en suspens.

Tocqueville pointe de sa plume le défaut et le péril inhérent à ce système en période préélectorale : le manque de fixité dans le sort des fonctionnaires. Et pourtant malgré ces incertitudes, les répercussions sur la politique extérieure sont quasiment nulles car toutes négociations avec d’autres pays ne peuvent être entamées et suivies par un seul homme. En revanche, il en est tout autre pour la sérénité nationale qui, malgré certaines précautions de l’appareil d’état, connait une période peu confortable pour l’ensemble des citoyens car…

L’élection du président est une cause d’agitation, non de ruine.

Heureusement différentes dispositions permettent à l’Amérique de se maintenir malgré tout, sans aide et sans redouter les dangers en provenance de l’extérieur

Mode de l’élection

Dans cette partie, Tocqueville analyse et expose l’habileté dont les législateurs américains ont fait preuve dans le choix du mode d’élection en créant un corps électoral spécial. A quelques exceptions près, celle où la chambre des représentants est appelée à choisir le président, le vote séparé des électeurs spéciaux assure une élection juste. Il revient à ce sujet aux élections de 1801 et 1825 où c’est en effet la chambre des représentants qui a élu les présidents Jefferson et Quincy Adams.

Ce sous-chapitre est plutôt technique, abordant le système électif américain où…

On établit donc que chaque État nommerait un certain nombre d’électeurs, lesquels éliraient à leur tour le président.

Et comme les législateurs ont rendu le pouvoir exécutif, faible et dépendant, il fut sans danger de le rendre électif comme le fait remarquer Tocqueville :

Indépendamment des dangers inhérents au principe, il en est beaucoup d’autres qui naissent des formes mêmes de l’élection, et qui peuvent être évités par les soins du législateur.

L’Amérique est un grand pays, nouvellement constitué d’un peuple composite, aguerri aux usages de la liberté. Il fut décidé en premier lieu que la majorité simple ferait la loi, mais comme le souligne le philosophe :

Il est rare en effet de voir un homme réunir du premier coup la majorité des suffrages chez un grand peuple. La difficulté s’accroît encore dans une république d’États confédérés, où les influences locales sont beaucoup plus développées et plus puissantes. Pour obvier à ce second obstacle, il se présentait un moyen, c’était de déléguer les pouvoirs électoraux de la nation à un corps qui la représentât. Ce mode d’élection rendait la majorité plus probable ; car, moins les électeurs sont nombreux, plus il leur est facile de s’entendre.

L’option choisie fût alors celle de former un collège électoral, afin de procéder à la nomination du président, dont les membres, semblables aux jurés, appelés "électeurs spéciaux", élus dans chaque état, resteraient inconnus jusqu’au jour où ils devraient voter tous à un jour fixé mais sans s’être réunis.

Cependant en cas de non concorde sur la majorité, soit il fallait faire nommer de nouveaux électeurs, soit consulter ceux déjà nommés ou en déférer à une autorité nouvelle comme ce fut le cas à deux reprises comme le rapporte Tocqueville. 

De la réélection du président 

Les législateurs des États-Unis ont-ils eu tort ou raison de permettre la réélection du président ?

Tocqueville s’interroge alors sur les effets ainsi que les dangers encourus par le pays dans la perspective d’une réélection car… "l’intrigue et la corruption sont des vices naturels aux gouvernements électifs. Mais lorsque le chef de l’État peut être réélu, ces vices s’étendent indéfiniment et compromettent l’existence même du pays".

Et pour le philosophe, le désir d’être réélu occupe toutes les pensées et préoccupations du président en fonction :

Le simple citoyen qui emploie des manœuvres coupables pour parvenir au pouvoir, ne peut nuire que d’une manière indirecte à la prospérité publique ; mais si le représentant de la puissance exécutive descend dans la lice, le soin du gouvernement devient pour lui l’intérêt secondaire ; l’intérêt principal est son élection.  

Tocqueville insiste sur le fait que pour le prétendant à un second mandat, autant le moment des élections approche, davantage l’intérêt individuel se substitue à l’intérêt général. Les perturbations sismiques, dont l’épicentre se concentre en la personne d’un président soucieux de sa réélection, par un phénomène ondulatoire atteignent tout le territoire politique et électif :

Le principe de la réélection rend donc l’influence corruptrice des gouvernements électifs plus étendue et plus dangereuse. Il tend à dégrader la morale politique du peuple, et à remplacer par l’habileté le patriotisme. En Amérique, il attaque de plus près encore les sources de l’existence nationale

Par ailleurs, pour la sauvegarde du pays, les législateurs américains ont conçu et attribué un certain nombre de pouvoirs au président. Assez pour qu’en dehors du peuple, il jouisse d’une grande liberté d’agir sans pour autant s’affranchir totalement de la direction permanente de la majorité. Pour Tocqueville, seule la perspective d’une réélection menace d’un paradoxe, ce fragile équilibre :

… ils concentrèrent tout le pouvoir exécutif de la nation dans une seule main ; ils donnèrent au président des prérogatives étendues, et l’armèrent du véto, pour résister aux empiétements de la législature. Mais en introduisant le principe de la réélection, ils ont détruit en partie leur ouvrage. Ils ont accordé au président un grand pouvoir, et lui ont ôté la volonté d’en faire usage.

Ainsi le philosophe conclue que :

Rééligible (et ceci est vrai, surtout de nos jours, où la morale politique se relâche, et où les grands caractères disparaissent), le président des États-Unis n’est qu’un instrument docile dans les mains de la majorité.

Il fallu attendre plus de cent ans et l’adoption par le Congrès du fameux XXIIe amendement de la Constitution des États-Unis pour limiter à deux, le nombre de mandats que peut exercer le président qu'ils soient consécutifs ou non. Un amendement adopté par le Congrès le 21 mars 1947, après ratification par les 36 États requis de l'époque sur les 482, mais qui entre en vigueur que le 27 février 1951.

Quant à Tocqueville, il achève à grande peine, la rédaction du second tome de De la démocratie en Amérique en 1840 en des termes un tantinet prophétiques :

Il y a aujourd'hui sur la terre deux grands peuples qui, partis de points différents, semblent s'avancer vers le même but : ce sont les Russes et les Anglo-Américains. Tous deux ont grandi dans l'obscurité ; et tandis que les regards des hommes étaient occupés ailleurs, ils se sont placés tout à coup au premier rang des nations, et le monde a appris presque en même temps leur naissance et leur grandeur… L'Américain lutte contre les obstacles que lui oppose la nature ; le Russe est aux prises avec les hommes. L'un combat le désert et la barbarie, l'autre la civilisation revêtue de toutes ses armes : aussi les conquêtes de l'Américain se font-elles avec le soc du laboureur, celles du Russe avec l'épée du soldat. Pour atteindre son but, le premier s'en repose sur l'intérêt personnel, et laisse agir, sans les diriger, la force et la raison des individus. Le second concentre en quelque sorte dans un homme toute la puissance de la société. L'un a pour principal moyen d'action la liberté; l'autre, la servitude. Leur point de départ est différent, leurs voies sont diverses ; néanmoins, chacun d'eux semble appelé par un dessein secret de la Providence à tenir un jour dans ses mains les destinées de la moitié du monde.

Quelques années plus tard, Alexis de Tocqueville est élu une première fois député dans la Manche puis réélu après la Révolution de février 1848 où il collabore à l’élaboration de la Constitution de la IIe République. Brièvement incarcéré en 1851 à Vincennes en représailles de l’opposition dont il a fait preuve au coup d’Etat de Napoléon Bonaparte, il décide de se retirer de la vie politique à l’âge de 46 ans. 

Profitant de ce retrait, il écrit et publie en 1856 L’Ancien régime et la Révolution et alors qu’il prépare une suite à son ouvrage, il meurt à Cannes, emporté par la tuberculose.

Bibliographie 

Aller Plus Loin

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