La formation des élus locaux, enjeu essentiel de la vie démocratique, est aussi un marché florissant. Les partis politiques l’ont bien compris. La plupart ont créé leur propre organisme de formation. Mais le manque d'étanchéité facilite les dérives.

100ème congrès de l'Association des maires de France, en novembre 2017.
100ème congrès de l'Association des maires de France, en novembre 2017. © AFP / Yann Castanier | Hans Lucas

►► Une enquête d'Elodie Guéguen, journaliste à la Cellule Investigation de Radio France.

Il y a en France près de 600 000 élus locaux. Des conseillers municipaux, territoriaux, régionaux, qui, à l’image des salariés en entreprise, disposent d’un droit à la formation, pour parfaire leurs connaissances sur le budget, la législation en matière de logement, les réglementations européennes, etc. Chaque élu a la possibilité de demander à suivre des sessions, séminaires ou ateliers de formation. Les frais peuvent alors être pris en charge par sa collectivité locale. Donc, in fine, par le contribuable.

« Des pompes à fric »

Près de 200 organismes ont un agrément du ministère de l’Intérieur pour délivrer des formations aux élus locaux élus. Parmi ces organismes, il y a des instituts, privés, indépendants, et des instituts liés à des formations politiques. En effet, presque tous les partis ont leur propre institut de formation. La République En Marche va créer le sien. Les Patriotes, le mouvement fondé par Florian Philippot en septembre 2017, a obtenu son agrément pour former les élus. 

Le marché annuel de la formation des élus est évalué à plusieurs dizaines de millions d’euros par an. Une manne sur laquelle de nombreux partis cherchent à mettre la main : « Ces organismes de formation servent à apporter de l’argent frais, qui vient des collectivités, aux partis politiques, estime le militant anticorruption Eric Darques. Pour moi, ce sont des pompes à fric. » 

L’argent des collectivités atterrit parfois dans les caisses des partis lors de manifestations comme les universités d’été ou les congrès. Des sessions de formation sont organisées en marge de ces rassemblements qui drainent des milliers d’élus et d’adhérents. Et pour la location d’un stand ou d’une salle, l’institut formateur doit payer le parti. 

Financer des événements politiques 

Europe Ecologie-Les Verts a ainsi été épinglé il y a quelques années par le magazine Cash investigation pour avoir loué à son institut une salle près de 20 000 € pendant une université d’été. 

Le même mécanisme a été utilisé en son temps à l’UMP. En 2011, son institut de formation, l’Association nationale pour la démocratie locale (ANDL) a participé au campus de l’UMP. Les formations ont permis à l’association de réaliser un chiffre d’affaires de 38.250 €. Mais près de la moitié de cet argent (18.945 €) a été reversé à l’UMP, au titre de « l'hébergement ».

L’argent de la formation des élus locaux sert aussi à défrayer ceux qui participent à ces événements politiques. Le principe est simple : l’élu qui accepte de participer aux séminaires de formation organisés en marge du rendez-vous politiques peut, ainsi, se faire rembourser les frais engagés (transport, repas, etc.) par sa collectivité. La facture peut atteindre plusieurs milliers d’euros, lorsque, par exemple, un conseiller municipal d’Outre-Mer vient participer à l’université de son parti en métropole.

« Vous trouvez ça grave ? »

La formation des élus locaux n’est-elle qu’un prétexte pour réduire les coûts ? Le Sénat avait évoqué une possible dérive, en 2012, dans un rapport d’information : « Nous estimons que les crédits destinés à la formation n’ont pas pour objet de financer indirectement les événements organisées par les partis politiques ». Du bout des lèvres, le Sénat dénonce un dévoiement des crédits de formation des élus. 

De son côté le secrétaire général de l’association des maires de France (AMF) l'admet : « Lorsque cela se produit, ce n’est pas en totale cohérence avec l’esprit qui a présidé la mise en place de la formation des élus. Mais tous les partis le font... » mais Philippe Laurent ajoute pourtant : « Les sommes en cause sont quand même relativement faibles par rapport à d’autres abus qu’on peut constater au niveau de l’Etat... Vous, vous trouvez ça grave ? »

Les élus au festival d’Avignon 

Les sessions de formation se déroulent aussi parfois en marge d’événements culturels. Ainsi, le Parti socialiste (via la Fédération nationale des élus socialistes et républicains et l’institut Condorcet) avait pour habitude de proposer, chaque année, des rencontres de la culture à Avignon, pendant le festival. Le matin, les élus étaient invités à participer à des ateliers de travail. L’après-midi et le soir, le programme était plus récréatif : visites touristiques, expositions, spectacles, représentations dans la cour d’honneur du Palais des papes ou aux Chorégies d’Orange. 

Spectacles, expos, visites : le programme des Rencontres Nationales de la culture de l’Institut Condorcet en 2014
Spectacles, expos, visites : le programme des Rencontres Nationales de la culture de l’Institut Condorcet en 2014

S’agit-il vraiment de formation ? « Bien sûr, répond l’ancien député socialiste Pierre Bourguignon, qui préside le Conseil national de la formation des élus locaux. Je le sais pour avoir été moi-même intervenant lors de ces sessions à Avignon. » 

Les spectacles et les expositions ne seraient pas la motivation principale des élus. « Lorsque j’allais à Avignon, raconte Pierre Bourguignon, j’en profitais pour voir un spectacle et puis je suis repartais. Un vrai élu local n’a pas le temps de passer des jours et des jours au festival d’Avignon. » En épluchant les comptes administratifs de grandes villes, on constate pourtant que certains passaient la semaine entière dans la Cité des papes, entraînant pour sa collectivité des frais allant jusqu’à 4 000 euros par personne.

Du côté de la rue de Solferino, on assume parfaitement le caractère divertissant de cette formation.  « Les élus sont là pour faire leur marché, ce sont aussi des diffuseurs et donc ils ont besoin d’aller voir les spectacles avant de les présenter dans leurs propres collectivités. », explique Nicolas Soret, le directeur de l’institut Condorcet. 

Cependant, on peut douter que la majorité des élus puissent s’offrir les têtes d’affiche du Festival d’Avignon. Pourtant, les billets pour ces spectacles sont aussi pris en charge par le contribuable. « Je pourrais vous montrer que ces spectacles-là ne représentent pas 5% du coût total de la formation payée par la collectivité », se défend Nicolas Soret.

Pour le PS, ce type de formations peut tout de même avoir un coût en termes d’image. Ainsi, Condorcet a dû renoncer à poursuivre une formation autour du cinéma organisée à Cannes. Les élus y allaient pour vendre leur territoire aux producteurs du 7ème art. Mais ils avaient du mal à justifier auprès des contribuables, nous a-t-on expliqué, leur présence sur la Croisette, entre le champagne et les paillettes…

Plainte pour détournements de fonds publics

Le lien entre les partis politiques et les instituts de formation pose un autre problème majeur. Certains élus peuvent être accusés de favoritisme. 

A Lambersart, près de Lille, un groupe d’élus d’opposition et de contribuables a déposé une nouvelle plainte, en décembre 2017, pour détournement de fonds publics auprès d’un juge d’instruction, à Paris. 

En cause : des séminaires organisés pour les élus municipaux en 2012 et 2013. La Ville de Lambersart, qui était, à l’époque, dirigée par l’actuel sénateur LR Marc-Philippe Daubresse, avait fait appel aux services de l’ANDL, l’organisme adossé à l’UMP. 

Convention de formation entre l’ANDL et la ville de Lambersart, en 2012.
Convention de formation entre l’ANDL et la ville de Lambersart, en 2012.

L’un de ces séminaires s’est déroulé, le temps d’un week-end, dans un hôtel du bord de mer, à Ostende, en Belgique. Le programme mentionne la présence d’un intervenant, sur le thème des « grandes tendances de la vie en France entre 2012 et 2017 ». Pour ce séminaire, l’ANDL a bénéficié d’un paiement de 7 500 euros. Le prix comprenait des « frais pédagogiques ». 

Contacté, l’intervenant affirme de son côté que « toutes les prestations ont été réglées par la ville de Lambersart ». A quoi ont alors servi les 7 500 euros payés à l’ANDL pour les « frais pédagogiques et les frais de gestion » mentionnés sur la facture ? 

Bernard Coffyn, élu dans la majorité à l’époque - il est passé dans l’opposition depuis -, a assisté à ce séminaire. Il ne comprend toujours pas cette dépense de la Ville : « Quand j’ai pris connaissance de la facture, je suis passé du grenier à la cave ! Je n’avais jamais entendu parler de l’ANDL. En plus, il était mentionné une formation intitulée « Aimer sa ville et la faire aimer ». Je n’ai aucun souvenir d’une telle formation." 

Et il précise : "On a assisté à un exposé sur « Les grandes tendances de la vie en France ». 7 500 euros pour une heure-et-demie de laïus, ça fait quand même un peu cher pour la collectivité ! »

L’avocat Joseph Breham, qui a déposé plainte au nom de ces élus et contribuables de Lambersart, souhaite qu’une enquête judiciaire soit menée. « Ces formations auraient pu avoir lieu sans que l’ANDL facture quoi que ce soit. 

Et Joseph Breham de dénoncer : « L’ANDL n’a pas servi à organiser, ni à former, elle n’a servi que à facturer. » 

En dépit de nos multiples demandes, ni la Ville de Lambersart ni le sénateur Marc-Philippe Daubresse ni la présidente de l'ANDL la députée Michèle Tabarot n'ont voulu nous éclairer. Un cadre de l’ANDL nous a fait part des difficultés à obtenir des précisions sur des séminaires organisés par quelqu’un qui avait depuis quitté l’association. Dont acte. 

Maire… et trésorier d’un institut de formation

D’autres formations délivrées par l’ANDL posent question. A Soisy-sous-Montmorency, dans le Val-d’Oise, le maire LR Luc Strehaiano a organisé, en 2011, une formation sur le thème du développement durable pour l’ensemble de son conseil municipal. La session, qui s’est déroulée à la mairie, dans la salle du conseil, a duré moins de deux heures. Et, pour cela, l’association liée au parti Les Républicains a touché 2 000 euros. 

Une prestation chère payée estime Anne Mokry, ancienne conseillère municipale d’opposition, présente à cette formation : « C’était plutôt une « information » sur le développement durable qui nous a strictement rien appris qu’on ne connaissait déjà.  Il n’y avait pas de gros moyens. Peut-être qu’on est reparti avec un polycopié. Ce n’était pas très sérieux. »

Pourquoi le maire LR a-t-il choisi de faire appel à l’organisme de formation de son parti politique pour dispenser cette formation ? « Parce que l’ANDL avait l’offre qui correspondait au mieux au cahier des charges », nous répond le directeur de cabinet du maire. 

Extrait d’un procès-verbal de l’ANDL
Extrait d’un procès-verbal de l’ANDL

Est-ce vraiment la raison ? Nous avons découvert que Luc Strehaiano était membre de longue date de l’ANDL. A l’époque des faits, il était trésorier de cette association. 

Former les élus… étrangers

Plus étrange : en mars 2012, l’ANDL a organisé une formation pour un public d’élus africains « sur le renforcement des capacités et la gouvernance locale ». Ainsi, une cinquantaine d’élus camerounais et béninois ont fait le voyage jusqu’à Paris pour participer à un séminaire de deux jours et demi, facturé 1 million de francs CFA par personne, l’équivalent de 1 500 euros. 

Le programme précisait que le séminaire serait ouvert par Alain Juppé, alors ministre des Affaires étrangères. Un autre ministre du gouvernement Fillon devait clore les débats. Il n’en fut rien. 

Cette formation a eu lieu au sein même de l’Assemblée nationale, dans une salle réservée par un député que nous ne sommes pas parvenus à identifier (la présidente de l’ANDL, la députée UMP Michèle Tabarot, n’a pas donné suite à nos demandes d’interview). 

L’opération n’aurait pas permis à l’ANDL de rentrer dans ses frais.  L’un des partenaires de l’association aurait laissé à l’organisme de formation de l’UMP, une ardoise de 19 000 euros…

Un secrétaire général de parti payé par la formation des élus 

La formation des élus locaux peut aussi être une rente de situation. Ainsi au Mouvement démocrate Marc Fesneau a longtemps eu de multiples casquettes. L’actuel patron du groupe Modem à l’Assemblée nationale avait des fonctions de maire, de président de communauté de communes et de conseiller régional entre 2010 et 2014. Il était aussi, jusqu’en juin dernier, l’assistant parlementaire de la sénatrice Jacqueline Gourault (un contrat à temps partiel à 50% puis 30%)

Marc Fesneau était surtout, jusqu’à son entrée à l’Assemblée, le secrétaire général du Modem. Une fonction politique importante, non rémunérée. Marc Fesneau occupait par ailleurs le poste de directeur de l’IFED, l’institut de formation des élus démocrates, installé au siège du Modem, rue de l’Université à Paris.

Cet emploi – un temps partiel de 80 % nous précise l’intéressé – lui a permis de toucher en moyenne, selon nos calculs, 51 600 € par an entre 2012 et 2017. Et plus de 28 000 € pour les sept premiers mois de l’année 2017, avant l’abandon de ses fonctions. 

Extrait de la déclaration d’intérêt de Marc Fesneau, sur le site de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique
Extrait de la déclaration d’intérêt de Marc Fesneau, sur le site de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique

Occuper un poste de secrétaire général d’un parti et vivre de la formation des élus locaux, ce n’est pas incompatible. Mais l’IFED n’a-t-il pas été un moyen pour le Modem de rémunérer son cadre le plus actif ? « Ceux qui diraient que je n’ai pas travaillé avec les élus et que je n’ai pas organisé les formations seraient dans le faux. Et ils seraient vite en défaut », répond l’ancien directeur de l’IFED. 

« Un problème moral et éthique » 

« Il n’est pas interdit à un secrétaire général de parti, bien au contraire, d’avoir par ailleurs une activité salariée, analyse l’avocat pénaliste Philippe Blanchetier. Même si l’activité salariée s’exerce au sein même du parti politique, la légalité n’est pas contestable. » Mais pour cet ancien conseil de UMP, « tirer profit d’un engagement politique peut poser problème du point de vue de la morale et de l’éthique. »

Le secrétaire général de l’association des maires de France partage ce point de vue. Et admet que les instituts de formation ont parfois servi à rémunérer des dirigeants politiques. Philippe Laurent évoque une «forme de maladresse », comme dans les récentes affaires d’assistants parlementaires…

Cette double casquette de Marc Fesneau démontre qu’il n’existe pas de réelle étanchéité entre les partis politiques et leurs instituts de formation des élus. D’ailleurs, les instituts de formation et les partis sont souvent domiciliés à la même adresse. Ainsi, l’ANDL est hébergée par LR. Les locaux de l’IFDI (institut de formation des élus démocrates et indépendants) se trouvent au siège de l’UDI.  « C’est quelque chose qui devrait être clarifié », reconnaît aussi le maire UDI Philippe Laurent. 

Mouvements d’argent

Cette question de la domiciliation des organismes de formation n’est pas anecdotique. Car les partis demandent aux instituts de verser un loyer pour l’occupation des locaux. Se faisant, des mouvements d’argent sont institutionnalisés entre les deux structures.

En 2014, le parquet de Paris avait ouvert une enquête préliminaire concernant Europe Ecologie-Les Verts, soupçonné d’avoir en partie acheté son siège parisien grâce à son institut de formation – et donc de l’argent de la formation des élus locaux-. L’enquête a été classée l’année suivante. « L’infraction n’était pas suffisamment caractérisée », explique une source judiciaire. 

Mais le sujet reste très sensible. L’ANDL a tenu à nous préciser que le loyer qu’elle versait chaque mois au parti Les Républicains était modique, « 300 euros par mois pour occuper une pièce aveugle de 15 m² » au siège du parti, rue Vaugirard, à Paris. 

Au Modem aussi, cette question du loyer semble épineuse. « L’IFED loue les locaux au Modem, indique Marc Fesneau. Simplement, pour l’instant, l’IFED n’a jamais payé car il n’en avait pas les moyens. On verra si cette créance sera recouverte ou non. » Quand on lui demande si cela signifie que l’IFED a une dette envers le Modem, le député du Loir-et-Cher s’agace : « On n’est pas endetté ! On a une créance et on va regarder à l’étaler. » 

La porosité entres les deux structures est évidente. Pour l’anecdote, les deux numéros de téléphone fixe pour joindre les responsables de l’IFED en 2009...

Coordonnées de l’IFED, l’institut de formation lié au Modem
Coordonnées de l’IFED, l’institut de formation lié au Modem

...correspondent aux numéros figurant sur les formulaires de parrainage pour la candidature de François Bayrou à l’élection présidentielle de 2012.

Engagement de parrainage de François Bayrou en 2012 à destination des élus
Engagement de parrainage de François Bayrou en 2012 à destination des élus

Cette proximité n’est pas problématique pour les dirigeants du Modem. « C’est un mauvais procès d’intention, estime Marc Fesneau. Il faut peut-être regarder ce qui s’est passé dans d’autres partis. Eux se sont servis de l’argent de la formation pour salarier des gens et pour faire vivre la boutique. Mais sans faire réellement de formations ! Vous ne trouverez pas ça chez nous », conclut le patron du groupe Modem à l’Assemblée.

Formations fantômes ? 

Marc Fesneau fait peut-être référence à des formations proposées aux élus UMP. En 2014, le journal en ligne Mediapart avait révélé que l’ANDL avait organisé des formations fantômes avec des élus qui signaient les listes d’émargement alors qu’ils n’avaient pas suivi les ateliers. Jean-Christophe Picard, le président de l’association Anticor, n’en revient toujours pas. « Certains élus émargeaient alors qu’ils se trouvaient à plusieurs centaines de kilomètres du lieu de la formation ! C’est condamnable parce qu’à chaque fois qu’un élu signe, ça déclenche le financement de l’organisme par la collectivité. » 

Condamnés pour escroqueries

Il est aussi arrivé que des militants politiques bénéficient des crédits de formation réservés aux élus locaux. A Suresnes, le maire LR avait déposé plainte lorsqu’il avait découvert que des militants avaient pris la place d’élus d’opposition lors de sessions de formation. Un élu socialiste et son ancienne collaboratrice ont été condamnés pour escroquerie, en 2014, par le tribunal de grande instance de Nanterre. 

« Le tribunal a aussi considéré qu’il y avait des faux en écriture, au moins pour l’une des prévenues qui avait émargée sous le nom de la personne qu’elle remplaçait », raconte l’avocat de la Ville de Suresnes, Philippe Blanchetier. 

Financement de campagnes ? 

Les crédits de formation servent aussi parfois à former des élus en campagne électorale. D’ailleurs, selon un rapport d’information du Sénat daté de 2012, les demandes de formation explosent à la veille des élections locales : « Sur le marché de la formation des élus locaux, on observe des cycles de demande. Les principales demandes de formation s’expriment surtout à la veille des échéances électorales (élections municipales, cantonales, régionales) et en tout début de mandat »

Cela s’est vérifié à l’ANDL. Dans une note datée de février 2013, un responsable de cet organisme adossé à l’UMP écrit : « 2013 devrait être une année favorable pour l’ANDL avec la préparation des élections municipales de 2014 et la perspective des élections régionales et cantonales. » En effet, le chiffre d’affaires de l’ANDL a doublé entre 2012 et 2013, passant de 520 mille à un millions d’euros !

Si les élus locaux se forment subitement avant les élections, est-ce parce qu’il y a un dévoiement des crédits de formation pour les campagnes électorales ? « Sans doute que les gens qui suivent ces formations en ressentent le besoin d’une formation pour organiser leur programme » admet Vanik Berberian, président de l’association des maires ruraux de France (AMRF) et membre du conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL). S'agit-il de financement illégal de campagne électorale ? « Je crois que vous poussez un peu loin, répond Vanik Berberian... Vous coupez les cheveux en quatre… »

Pourtant, au Parti socialiste, on s’était inquiété de cette possible dérive. Le 13 juillet 2015, le premier secrétaire, Jean-Christophe Cambadélis, reçoit un mail de mise en garde : des élus PS pourraient chercher à se former en période électorale auprès de certains instituts peu scrupuleux. 

Extrait du mail alertant Jean-Christophe Cambadélis en juillet 2015
Extrait du mail alertant Jean-Christophe Cambadélis en juillet 2015

Pour ces élus qui ne seraient pas vigilants, le risque d’être condamné est réel, estime Nicolas Soret, le directeur de l’institut Condorcet. « Nous mettons en garde les candidats PS, en disant : attention, vous ne pouvez surtout pas mobiliser les fonds de formation à des fins de campagne électorale, parce que de toute façon, vous allez être rattrapés par les juges de l’élection et vous encourrez une peine lourde d’inéligibilité ». 

Dans les catalogues de formation à destination des élus, on trouve des sessions intitulées « Mener une campagne de terrain » ou encore « Objectif municipales ».
Dans les catalogues de formation à destination des élus, on trouve des sessions intitulées « Mener une campagne de terrain » ou encore « Objectif municipales ».

Un pied dans l’un, un pied dans l’autre…

Ces quelques 200 organismes de formation des élus locaux font l’objet de contrôles. Mais ceux-ci ont des limites.

Rappelons d’abord la règlementation : pour pouvoir former des élus, un institut doit être agréé par le ministère de l’Intérieur qui se base sur le travail du conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL). Ce conseil est constitué de 24 membres, dont une moitié d’élus. Certains de ces élus sont liés à des partis politiques, d’autres ont même un pied dans les organismes de formation agréés.

Ainsi, Vanik Berberian, le président de l’association des maires ruraux de France a été membre du CNFEL alors qu’il administrait, par ailleurs, l’institut de formation des élus démocrates lié au Modem. Interrogé sur cette double casquette, Vanik Berberian nous a d’abord dit ne pas se souvenir qu’il avait été administrateur de l’IFED… avant d’admettre : « Au moment où l’IFED a déposé sa demande d’agrément, j’étais effectivement dans le conseil d’administration. Mais je n’en fais pas partie et je n’ai jamais été convoqué à une réunion ou quoi que ce soit. »

Un document interne à l’IFED évoque pourtant sa présence lors d’une assemblée générale le 15 janvier 2015. L’un des points à l’ordre du jour était le renouvellement de la demande d’agrément de l’institut de formation auprès du CNFEL…

Extrait du procès-verbal du Conseil d’administration de l’IFED, le 15 janvier 2015
Extrait du procès-verbal du Conseil d’administration de l’IFED, le 15 janvier 2015

Cela constitue-t-il un conflit d’intérêt ? « Absolument pas ! », répond celui qui préside depuis de longues années le Conseil national de la formation des élus, Pierre Bourguignon. Selon lui, Vanik Berberian n’aurait pas participé à l’examen de la demande d’agrément de l’IFED. « Il y aurait eu conflit d’intérêts s’il participait au débat ou au vote. Donc aucun problème ! » 

« J’appelle au grand ménage »

Pour l’avocat Joseph Breham, il est temps de regarder de plus près ce qui se passe dans ces instituts de formation des partis politiques. « Il n’y a presque plus de dérives au sein même des partis car le contrôle de leurs finances a été nettement renforcé. C’est peut-être pour cela qu’on voit, depuis quelques années, la multiplication des micro-partis et des organismes « para-partis » comme les instituts de formation, analyse l’avocat.  Ce sont des structures « para-politiques », mais qui sont dirigées par des politiques, hébergées dans des locaux politiques, et qui, de fait, reçoivent des fonds publics dont on comprend assez mal la finalité. »

« J’appelle au grand ménage », dit un professionnel de la formation. « Il y a dans les organismes de formation quelques branches mortes qu’il faudrait couper. » Le militant Eric Darques préconise lui une solution beaucoup plus radicale : interdire la consanguinité entres les partis politiques et les instituts de  formation des élus. « Il devrait y avoir une obligation quand vous devenez un nouveau conseiller municipal ou un nouvel adjoint de se former pour les choses principales : comment lire un budget, comment lire un compte administratif, qu’est-ce que la section de fonctionnement, etc. Mais ça devrait être fait par des organismes indépendants des partis politiques, par exemple sous l’égide de la chambre régionale des comptes. », propose Eric Darques.

Si le système actuel permet dérives et dévoiements, la formation des élus est cependant une nécessité pour la vie démocratique. « On ne naît pas élu local et il n’y a pas d’école pour ça, explique Nicolas Soret, comme on ne naît pas urbaniste ou spécialiste des politiques de la dépendance. Donc il fait que les élus soient correctement formés, le risque, sinon, est qu’ils fassent des fautes ou qu’ils se retrouvent dans la main de leur administration. »

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