Emmanuel Macron veut réformer le droit du travail par ordonnances. Mais en quoi consiste cette pratique, inscrite dans la Constitution ?

Les ordonnances, un usage courant sous la Ve République
Les ordonnances, un usage courant sous la Ve République © AFP

Je souhaite introduire dès l’été un projet de loi d’habilitation pour simplifier le droit du travail et décentraliser la négociation” avait déclaré Emmanuel Macron lors de sa campagne. Lundi matin, Le Parisien dévoilait l’avant-projet de loi devant permettre au gouvernement de légiférer par ordonnances. Cette pratique qui donne en apparence plus de pouvoir à l'exécutif, n’ôte pourtant pas sa légitimité et son contrôle au Parlement. Explications.

À quoi sert-elle ?

La machine législative est parfois lourde. Entre le projet initial de loi et son entrée en vigueur, il peut se passer jusqu’à deux ans. La Constitution prévoit alors la possibilité de recourir à l’ordonnance. Une mesure provisoire permettant d'accélérer l’adoption d’un texte.

L’article 38 de la Constitution de 1958 précise : “le gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.” Il s’agit donc d’une “autorisation”.

Comment fonctionne-t-elle ?

Le gouvernement rédige un projet de loi qu’il soumet au Conseil d’État pour “avis”. S’il est jugé conforme à la Constitution, il sera alors présenté aux députés pour qu’ils votent, ou non, une “loi d’habilitation”. C’est cette loi qui autorisera ou empêchera l’exécutif d’agir.

Que contient le projet de loi d’habilitation ?

Dans son texte, le gouvernement doit détailler l’ensemble de son “programme”, spécifier son domaine d’application (social, santé…) et sa finalité. S’il est validé par le Parlement, il devra aussi préciser la durée de cette autorisation, qui peut s’étendre de quelques semaines, à plusieurs mois. A la fin du délai d'application, l'exécutif devra soumettre un projet de loi au Parlement. S'il n'est pas validé, les ordonnances deviendront caduques.

Ordonnances et 49-3, même combat ?

L'autre outil dont dispose l'exécutif pour légiférer rapidement, c'est le 49-3. Utilisé à plusieurs reprises en 2016 pour faire passer la loi travail, et vivement contesté, son usage est pourtant bien différent des ordonnances. Il ne permet pas aux parlementaires d'avoir une emprise sur le texte. La loi est adoptée "en force", sans même être débattue.

Si le 49-3 a été utilisé plusieurs fois sous la Ve République, les ordonnances elles, sont plus communes.

Un usage courant sous la Ve République

Recourir à cette pratique n’est pas une nouveauté. De Michel Debré à Manuel Valls, nombreux ont été les gouvernements qui s’en sont servi. Elle est même pratique courante, puisque les directives européennes sont transposées dans le droit interne français par ce biais. Entre 1960 et 1990 déjà, 25 lois d’habilitation ont été adoptées, et 158 ordonnances prises. Plus récemment, le recours à cette mesure s’est même intensifié. Entre 2004 et 2013, 357 ordonnances ont été publiées.

  • 1967 : Charles de Gaulle crée l’Agence Nationale pour l’Emploi (ANPE)
  • 1986 : François Mitterrand, à peine élu, fait passer plusieurs grandes réformes sociales par le biais de l’article 38 : la 5e semaine de congés payés, la réduction du temps de travail de 40 à 39 heures et le passage de la retraite à 60 ans.
  • 1993 : Edouard Balladur réforme les retraites.
  • 1996 : Alain Juppé réforme la sécurité sociale.
  • 2003 et 2004 : le gouvernement Raffarin adopte deux lois de “simplifications du droit”.
  • 2005 : Dominique de Villepin utilise l’ordonnance pour son “plan d’urgence” pour l’emploi.
  • 2014 : Manuel Valls fait interdire le spectacle de Dieudonné par le biais d’une ordonnance qui sera finalement annulée par le Conseil d’État.
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