Deux projets de loi vont être présentés en Conseil des ministres ce 24 janvier : un projet de loi ordinaire et un projet de loi organique instaurant notamment la règle d’or financière. Voici ce qu'il faut en retenir.

Les projets de loi sur la création du système de retraite universel vont être présentés au Conseil des ministres vendredi.
Les projets de loi sur la création du système de retraite universel vont être présentés au Conseil des ministres vendredi. © X. D./Getty

Les projets de loi instaurant un système universel de retraites seront donc officiellement présentés, ce vendredi en Conseil des ministres. Une réforme : deux textes. 

Il y a d'un côté une loi ordinaire ; 141 pages, 64 articles et cinq grands titres : les principes du système universel de retraites, équité et liberté dans le choix de départ à la retraite, un système de retraite à la solidarité renforcée, une organisation et une gouvernance unifiée pour responsabiliser tous les acteurs de la retraite, dispositions finales.  

De l'autre, un projet de loi organique de neuf pages. Il a la particularité de ne pouvoir être défait par une loi ordinaire. C'est au sein de ce texte qu'est prévu l'encadrement financier de la réforme, l'extension du champ des lois de financement de la sécurité sociale aux régimes complémentaires obligatoires de retraite et l'intégration des parlementaires et magistrats dans ce système universel. 

Les textes ont déjà envoyés au Conseil d'Etat et aux caisses de retraites. 

Quel est le calendrier de la réforme des retraites ? 

L’examen en commission spéciale doit débuter le 3 février, et dans l’hémicycle, à partir du 17 février, sans la partie financement. Celle-ci est renvoyée aux discussions de la conférence de financement, réunie d’ici à la fin janvier jusqu’en avril sous la houlette de l’ex-directeur général de l’Agirc-Arrco, Jean-Jacques Marette. 

Le vote définitif de la loi est attendu d’ici à l’été. L’entrée en vigueur de la réforme des retraites et du nouveau système pour la première génération concernée (née en 2004) aura lieu le 1er janvier 2022, avant la présidentielle, pour la rendre irréversible. C’est aussi à cette date que le minimum de pension de retraite à 1 000 euros pour une carrière complète, sera instauré. 

Les générations nées à partir de 1975 basculeront dans le nouveau système en 2025. Une photographie de leurs droits sera prise au 31 décembre 2024. Le tout sera converti en points. L’acquisition de points, pendant les années qui suivent, le seront selon les règles du nouveau système. La génération 1975 aura 62 ans en 2037, date à laquelle les premiers droits à la retraite du nouveau système s’ouvriront. 

Des concertations sont par ailleurs ouvertes sur la pénibilité, les fins de carrières et les retraites progressives. 

Quels sont les principes de la réforme ?

Le projet de loi ordinaire acte trois grands principes : l’universalité, l’équité et la justice sociale. "Un euro cotisé doit ouvrir les mêmes droits à chacun", lit-on à l’article 1. Le système couvre l'ensemble des assurés, c'est-à-dire les "salariés du privé ou du public, fonctionnaires, travailleurs indépendants, professions libérales et agriculteurs, élus". Il se substitue ainsi aux 42 régimes de retraite actuellement existants (Art. 2)

"Le système doit renforcer la solidarité", que ce soit pour compenser des périodes d’inactivité (chômage, invalidité) ou "l’impact sur la carrière des parents de l’arrivée et de l’éducation d’enfants". Le texte promet aussi un dispositif de retraite minimum et de "prendre en compte les spécificités de certaines situations (carrières longues, métiers pénibles ou dangereux, situation de handicap, d’inaptitude ou d’incapacité…)". 

Le gouvernement promet l’ouverture de nouveaux droits en appliquant la réforme à coût constant, pas plus de 14 % du produit intérieur brut. Les opposants y voient un risque mathématique de baisse des pensions. L’avant-projet de loi confirme "la nécessité de garantir un niveau de vie satisfaisant aux retraités". Un engagement trop flou pour les opposants au texte, qui souhaitent que soit garanti le maintien des pensions actuelles

Qui est concerné ?

Les retraités actuels et les actifs nés avant 1975, donc âgés de 45 ans et plus ne sont pas concernés. Le principe retenu, exposé page 3 de l’avant-projet de loi, c’est que tous ceux qui sont à moins de 17 ans de la retraite conserveront les règles actuelles. ("Il ne concernera pas tous ceux à moins de 17 ans de leur retraite et régira, pour tous les autres Français, uniquement les années travaillées à partir de 2025", est-il écrit page 3)

Pour la génération 1975 et les suivantes, les droits seront calculés selon les règles du nouveau système à partir de 2025. Les droits acquis avant seront convertis en points. D’après le Premier ministre, 70% de la retraite de cette génération sera calculée selon les modalités de l’ancien régime.

Pour les régimes spéciaux, la première génération concernée sera 1980 (pour ceux qui peuvent partir dès 57 ans dans le régime actuel), voire 1985 (pour ceux qui peuvent prendre leur retraite dès l'âge de 52 ans, comme les personnels roulants de la RATP et de la SNCF). 

La génération 2004, qui aura 18 ans en 2022, sera la première à intégrer pleinement le système universel de retraites.

L’âge d’équilibre a-t-il disparu ?

C’est l’une des questions les plus sensibles du projet de loi. Car le gouvernement souhaite bien encourager les Français, "sans les y forcer, à travailler un peu plus longtemps". C’est écrit noir sur blanc dans l’exposé des motifs de l’avant-projet de loi. Edouard Philippe a retiré l’âge-pivot qui devait entrer en vigueur dès 2022, mais il maintient bien son objectif d’équilibre financier à court terme. Les partenaires sociaux vont devoir trouver une autre manière d’économiser 12 milliards d’euros à l’horizon 2027. Ils ont jusqu’au mois d’avril. 

L’article 56 bis, tel qu’il a été réécrit et envoyé au Conseil d’État, mandate la "conférence des financeurs" pour trouver une solution. En cas d’accord syndicats-patronat, le gouvernement reprendra leurs propositions, à condition qu’elles n'"entraînent ni baisse des pensions […] ni hausse du coût du travail". Le "cocktail de mesures" pourrait-il contenir une mesure d’âge ? "Je le pense", a estimé Edouard Philippe mardi 14 janvier à l’Assemblée nationale. Car je ne vois pas comment on pourrait arriver à l’équilibre."

Et l’âge d’équilibre n’a pas totalement disparu. Il existera bel et bien dans le futur système, à partir de 2037. Si l’âge légal de départ restera 62 ans, le projet de loi prévoit en effet, une référence collective, de taux de plein, l'âge auquel on pourra partir avec une retraite complète. C’est bien un âge d’équilibre, auquel sera associé un système de bonus-malus. Vous subirez une décote de 5% par an si vous décidez de partir avant l’âge d’équilibre ; ce sera une surcote de 5% si vous prenez votre retraite plus tard. (Art. 10)

L’article 10 précise que "L’âge d’équilibre sera fixé par une délibération du conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle en tenant compte des projections financières du système. À défaut, l’âge, d’équilibre évoluera à raison des deux tiers des gains d’espérance de vie à la retraite constatés, conformément à la règle de partage des gains d’espérance de vie fixée par le législateur en 2003". En prenant l_'_hypothèse que l'espérance de vie progresse d'un mois et demi par an (tendance projetée par l'Insee), l'âge d'équilibre augmenterait d'un mois par génération.

L'article 1er du projet de loi organique introduit une "règle d'or" qui interdit tout déficit sur une période de 5 ans. Les partenaires sociaux devront en tenir compte pour déterminer l’âge d’équilibre.

Quelle sera la valeur du point de retraite ? 

Il y aura deux valeurs de points en réalité : 

  • La valeur d’achat : quel montant dois-je cotiser pour acquérir un point ? 
  • Et la valeur de liquidation (ou de service) : combien vaudra mon point au moment de le convertir en euros pour ma retraite ? 

L’article 5 précise que "Les valeurs d’acquisition et de service du point seront déterminées par le Conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle, en tenant compte des projections financières du système. La valeur du point ne pourra pas baisser, cette règle d’or étant inscrite à l’article 55 du projet de loi". Selon nos informations, elle pourrait même être basculée dans la loi organique, ce qui renforcerait encore cette garantie. Elle sera également indexée sur les salaires et plus sur l’inflation (Art. 9). 

Il sera possible de racheter des points. L’avant-projet de loi prévoit, à l’article 27 "l'instauration d'un rachat de points au titre des années d'activité pendant lesquelles les assurés ont faiblement cotisé pour leur retraite, notamment parce qu'ils auraient connu des périodes de vie à l'étranger". Quant aux années d’études supérieures, le texte propose "l'instauration d'un rachat de points à tarif réduit, au titre des années d'études supérieures. Les points de solidarité auront strictement la même valeur que les points acquis au titre de l’activité (Art.42).

Le minimum garanti est-il vraiment avantageux ?

L’article 40 du projet de loi prévoit un montant de retraite, minimum de 1 000 euros nets dès 2022. Il serait porté à 85% du SMIC en 2025, voire plus en fonction des négociations en cours. 

Il y a une condition importante : que la carrière soit complète, c’est-à-dire avoir cotisé 43 années pleines, 516 mois. On retrouve donc ici une notion de durée d'assurance. Pour valider un mois, il faudra justifier d'au moins 50 heures payées au Smic. 

Ceux qui profiteront le plus de la mesure sont les artisans commerçants et les exploitants agricoles. Ils ont souvent de plus petites retraites que les salariés du privé, notamment à cause du plus faible montant de leur retraite complémentaire. Pour les agriculteurs, le système serait doublement avantageux puisque les cotisations seront moins élevée et la retraite meilleure. "Plus de 40 % des exploitants agricoles, les plus modestes, verront ainsi leur prélèvement baisser avec des droits à retraite améliorés", selon l’avant-projet de loi (p 22). Les salariés travaillant à temps partiel réduit y gagneront aussi. 

En revanche, pour quelqu'un qui a travaillé au Smic, dans le privé, toute sa vie, le gain sera infime. Le minima actuel atteint 973 euros nets par mois, et se rapprocherait déjà de 1 000 euros à l'horizon 2022.

Les fonctionnaires vont-ils y perdre ? 

Avec l'abandon du calcul des retraites sur les 6 derniers mois, les quelque 4,3 millions d’agents publics fonctionnaires (pour 1,2 millions de contractuels) craignent une baisse de leurs pensions. La CGT a calculé qu'ils pourraient perdre entre 20 et 30% du montant de leur retraite. 

Pour compenser, les primes, autour de 20% de leur rémunération selon le ministère, seront prises en compte. C’est l’article 17 : "Avec la mise en place du système universel, il est donc prévu de prendre en compte l’intégralité de la rémunération versée dans le calcul des droits à retraite, et donc de permettre aux fonctionnaires de s’ouvrir des droits sur leurs primes.

Le barème de cotisations de droit commun s’appliquera. Les cotisations seront calculées dans les mêmes conditions que pour les salariés du secteur privé.  Les fonctionnaires cotiseront plus sur leurs primes (28,31 au lieu de 10%), mais cela devrait avoir un effet à la hausse sur leurs pensions. La convergence des régimes de cotisation se fera sur une période de 15 ans, pour adoucir le choc sur la feuille de paye (Art. 18). 

Pour les enseignants qui n'ont pas ou peu de primes, une revalorisation est en négociation. Le gouvernement s’engage dès l’article 1 "à ce que la mise en place du système universel s'accompagne d'une revalorisation salariale permettant de garantir un même niveau de retraite pour les enseignants et chercheurs que pour des corps équivalents de même catégorie de la fonction publique."  Des négociations se sont ouvertes et doivent déboucher sur une loi de programmation des revalorisations.

Les femmes vont-elles y gagner ? 

Le projet de loi se fixe un objectif de solidarité et de résorption des écarts de retraite entre les femmes et les hommes. "Nous ne pouvons plus accepter que la retraite des femmes (NDLR : résidentes en France) soit inférieure de près de 42% à celle des hommes" est-il écrit dans l’exposé des motifs (Chiffres de la Drees

La grande nouveauté du système universel sera d’ouvrir des droits dès le premier enfant, 5% de majoration de la retraite (p. 3). Les huit trimestres dont bénéficient les femmes aujourd’hui dans le privé, seront eux, supprimés. Ceux qui sont acquis seront convertis en points au moment de la bascule. 

Précision importante : le couple devra choisir qui bénéficie de la majoration. Aujourd’hui, c’est simple, dans une famille de trois enfants, chaque parent a droit à 10%. Demain, la majoration sera attribuée à l’un ou à l’autre, ou partagée entre les deux. Il est fort à parier que les parents choisissent de laisser la majoration à celui des deux qui est le mieux rémunéré : l’homme, le plus souvent. Impossible de revenir en arrière en cas de séparation. 

Nouveauté pour la retraite de réversion qui bénéficie le plus souvent aux femmes. C'est l'article 46. Elle "sera attribuée à partir de l’âge de 55 ans, [...] fixée de telle sorte que la retraite de réversion majorée de la retraite de droit direct du conjoint survivant corresponde à 70 % des points acquis de retraite par le couple."

Par ailleurs, si un âge d’équilibre perdurait bien dans le futur système, il serait favorable à certaines. Chaque année, 120 000 personnes liquident leur retraite à 67 ans. Des Français qui ont commencé à travailler tard mais surtout - l’écrasante majorité même - des femmes au parcours professionnel heurté, qui attendaient d’avoir tous leurs trimestres. Avec un âge de taux plein et l’annulation de la décote à 67 ans, celles-là pourraient partir plus tôt. 

Est-ce l’arrivée de la capitalisation ?

Le gouvernement répète que la réforme des retraites vise à préserver le système par répartition et non à développer les retraites par capitalisation. C’est d’ailleurs inscrit, page une, dans l’exposé des motifs : "Cette refondation doit préserver le cadre auquel sont profondément attachés les Français : celui d’un système de retraite par répartition, fondé sur la solidarité entre les générations."

Mais les opposants à la réforme ont une toute autre lecture. Dans le futur système, tout le monde cotisera au même taux (28,12%, dont 25,31% qui ouvrent des droits à la retraite)) dans la limite de trois plafonds de la sécurité sociale (PASS), soit 120 000 euros bruts de revenus annuels (aujourd’hui, les salariés du privé cotisent jusqu’à 324 000 euros par an). Au-delà de son montant, équivalent à 10 000 euros par mois, les cotisations n’ouvriront plus aucun droit. Ce sera une cotisation de solidarité, 2,81% reversée donc au système (Art.13). L'Agirc-Arrco anticipe une facture de 3,7 milliards d'euros par an entre 2025 et 2040, selon une note que nous nous sommes procurée. Cela correspond aux montants des allocations acquises dans l'ancien système et qu'il faudrait verser, tout en n'ayant pas de nouvelles cotisations. Certains syndicats, l’UNSA notamment, suggèrent d’augmenter cette cotisation de 2,81%, pour financer le système. 

Et cette mesure soulève une autre question : ces quelque 300 000 Français aux revenus supérieurs à 10 000 euros par mois ne vont-ils pas se tourner vers la capitalisation pour compléter, ou pour maintenir leur niveau de pension ? Cela concerne une infime partie des actifs, et ne  bouleversera pas immédiatement l'équilibre du système. Mais certains syndicats y voient un "cheval de troie". 

La Loi Pacte prévoit déjà des dispositions pour favoriser l’épargne retraite. En 2018, le ministre de l’Economie donnait ces chiffres dans le Parisien/Aujourd’hui en France : "L'épargne retraite compte à peine 200 milliards d'euros d'encours. (…) Nous souhaitons parvenir à 300 milliards d’euros d'encours d'ici la fin du quinquennat". Et l’avant-projet de réforme sur les retraites l’évoque aussi clairement. C’est l’article 64. Il ratifie trois ordonnances issues de la loi Pacte pour "renforcer l’attractivité de l’épargne retraite afin d’offrir aux épargnants des produits d’épargne plus performants. […] le développement de cette épargne de long terme procurera aux entreprises davantage de financements en fonds propres pour accompagner leur croissance et financer l’innovation." 

L’article précise que cela passera par "l’assouplissement des modalités de sortie en rente ou en capital et […] l’ouverture de tous les produits d’épargne retraite aux assureurs, aux gestionnaires d’actifs et aux fonds de retraite professionnelle supplémentaire".

Des suspicions planent sur la volonté du gouvernement de favoriser les fonds de pensions. Encore plus depuis le 1er janvier et la nomination du patron de la branche française de BlackRock, Jean-François Cirelli, au grade d’officier de la Légion d’honneur. BlackRock c’est le premier gestionnaire d’actifs dans le monde. En France, son poids reste encore faible face à Almundi, Natixis ou Axa.

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